教育部通過國家層面的政策杠桿，集中力量實施了四輪周期性的高職優質教育資源撬動計劃。政策杠桿在取得成效的同時，也面臨著多方面的挑戰。
“中國特色高水平高等職業學校和專業建設計劃”是具有歷史繼承性的國家戰略。從“國家示范性高職院校建設計劃”“‘國家示范性高等職業院校建設計劃’骨干高職院校”“國家優質校建設計劃”，到當前的“中國特色高水平高等職業學校和專業建設計劃”（以下分別簡稱“示范校”“骨干校”“優質校”“高水平高職學校”），教育部通過國家層面的政策杠桿，實施了四輪選拔性的高職院校建設行動計劃。中國特色高水平高職學校建設在示范校、骨干校、優質校建設的階次遞進基礎上開展，是國家推動高職內涵質量發展的延續性政策措施，因此，有必要將示范校、骨干校、優質校建設納入中國特色高水平高職學校建設的整體戰略中進行分析。
本文嘗試借鑒物理杠桿的理論，梳理國家政策杠桿在逐步撬動優質辦學資源進程中所呈現的效應，并提出高水平高職學校建設的系統審思與推進策略。
本文借鑒麥克唐納和莫埃爾的分類方法，將高水平高職學校建設的政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具、勸告工具5類。
高水平高職學校建設不是政府的獨角戲，政策杠桿搭建的目標是撬動外部資源。在“校企主導、政府推動、行業指導、社會參與”的產教融合格局中，高水平高職學校建設撬動的外部資源至少包括四類。
第一類是地方政府資源，雖然地方各級政府有責任確保國家意志在確定程序和有限時間內有效落實，但在地方責權范圍內，地方政府具有一定的政策策略空間，體現為地方對國家政策因素進行取舍、變通和政策資源交換的自由裁量權。所以，在高水平高職學校建設的政策杠桿中，地方政府是區別于國家政策主體的重要利益相關者，地方政府資源成為國家政策工具撬動的主要資源之一。
第二類是行業企業資源，包括資金、設備、場地、人力等辦學資源，以及行業、企業、學校協同推進高職院校建設的新機制。
第三類是學校資源，聚焦在高水平高職學校如何在已有基礎上，全面盤活師資、基地、教改、服務等各類資源，把內涵建設切實地推向縱深化發展。
第四類是社會資源，特指除了上述直接利益相關群體之外的廣泛支持。
政策杠桿的搭建，重在嘗試將政策工具作為動力源，解釋政策主體在不同的基礎條件中如何撬動外部的優質職業教育資源。
一、政策杠桿搭建的歷史邏輯
中國特色高水平高職學校建設作為國家戰略至少已經走過14年的歷程，政策杠桿經過“起”“承”“轉”“合”的4個發展階段，不同階段的政策杠桿要素持續發生變化，呈現階段性的特征。
（一）起：“示范校”建設（2006—2009年）
2006年“國家示范性高等職業院校建設計劃”實施，標志著教育部架起政策杠桿，撬動外部資源聚力發展優質高職教育。示范校建設計劃啟動初期，我國高職教育在規模、辦學規范方面已具備一定的基礎條件，為政策杠桿啟動提供了必要支撐。2003年開始試點的“高職高專院校人才培養工作水平評估”對高職院校辦學進行了全面規范。《教育部辦公廳關于全面開展高職高專院校人才培養工作水平評估的通知》明確要求，從2004年起，由省級教育行政部門在5年內完成對本地區所有高職高專院校的第一輪評估，并向教育部推薦優秀院校，作為示范性高職院校候選單位。
“重點支持100所國家示范性高等職業院校”的目標支起這一階段的政策杠桿，《關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃 加快高等職業教育改革與發展的意見》《國家示范性高等職業院校建設計劃管理暫行辦法的通知》兩個文件組合的政策工具成為撬起外部資源的動力。①命令性工具的典型例證是《示范校管理辦法》明確項目院校必須強制執行“院校自定任務—省級論證—教育部審定—院校執行—教育部驗收”的評審、實施、驗收程序；②激勵性工具體現為中央財政專項資金對于項目院校的支持；③能力建設工具將示范校建設任務導向提高整體水平、推進教學建設和教學改革、加強重點專業領域建設、增強社會服務能力、創建共享型專業教學資源庫5個維度，對示范校內涵發展進行引導；④系統變革工具聚焦體現為撬動外部資源發展優質高職教育的導向，地方政府、院校舉辦方、項目院校等利益相關群體全程共同參與項目的推薦、建設、驗收各個環節，地方財政和項目院校舉辦方按照中央財政專項資金的額度配套專項建設資金，項目院校必須向合作企業自籌專項資金，關注國家政策與外在環境之間的互動；⑤勸告工具如協調性、效益性、創新性的原則，體現國家政府的政策信號，但不涉及獎懲。
示范校建設撬動外部資源成效顯著。2006—2009年，中央財政投入百所國家示范性高職院校建設專項資金共30億元，撬動地方財政投入70億元，行業企業投入20億元。
在此階段，政策杠桿的阻力體現為項目院校區域布局所帶來的質量與公平問題。示范校遴選環節中，教育部綜合考慮區域均衡發展的需求，對西部欠發達地區進行補償和傾斜，但示范校集中布局在經濟相對發達省份的情況比較突出。據統計，東部11個省（市）共有示范校46所，占總數的近一半；中部8省共有示范校25所，西部12省（市）共有示范校28所，中西部地區示范校數量和比例明顯低于東部地區。教育部的傾斜政策帶來經濟發達省份和欠發達省份的同時質疑，經濟發達的省份認為本省具有比較優勢的高質量院校未能進入第一方陣，欠發達省份則認為本省能夠進入的院校數量不足，與發達省份的差距會進一步拉大。無論在發達省份還是欠發達省份，參與競爭而未進入項目建設院校行列的高職都有不公平感。
（二）承：“骨干校”建設（2010—2013年）
2010年“新增100所左右骨干高職建設院校”的目標，從示范校的“起”勢中承接了政策杠桿的成效，并支起新一輪的資源撬動周期。在示范校人才培養、招生模式、社會貢獻度、資源共享、辦學體制機制取得顯著成效的基礎上，教育部決定擴大國家重點建設院校數量，加快推進高職改革與發展。
骨干校建設階段的政策杠桿動力基本承接了“示范校管理辦法”的主要維度，僅在能力建設工具方面提出新的任務。《關于進一步推進“國家示范性高等職業院校建設計劃”實施工作的通知》明確骨干校建設的5個主要任務為“校企合作體制機制、政策支持與投入環境建設、專業建設與人才培養模式改革、師資隊伍與領導能力建設、社會服務能力建設”。
骨干校建設階段撬動外部資源效應明顯，至2013年，全國共建設示范（骨干）院校200所，2萬余家企業與示范（骨干）院校簽訂合作協議，捐贈設備6億元，合作企業接收實習實訓學生超過33萬人次，來自行業企業的兼職教師數量增至3萬人，兼職教師年授課總時數近570萬課時。
在政策杠桿的承接階段，政策工具組合動力變化不大，雖然同樣撬動了大量外部資源，但示范校建設階段的杠桿阻力并未得到緩解，而新的挑戰又聚焦表現為骨干校對于示范校的慣性模仿，導致外部資源的整合創新難以最大化。
示范校建設3年循環的“預審—論證—推薦—評審—公示—公布結果”評審環節，以及“院校編制任務—教育部論證審定—院校嚴格執行—教育部檢查驗收”的直線建設路徑，雖然帶來明晰的、可預期的顯著成效，但政策工具對撬動外部資源的情境性考慮不充分，同時導致改革群體的習慣性路徑，創新動力缺乏。部分骨干校將示范校的推薦書、建設方案、任務書作為模板，在預審、論證階段，集中全部資源打造明星師資、優勢就業率，編制華麗的推薦書；進入項目任務編制階段，追求嚴密、整齊的建設方案和任務書文本，項目院校關注如何進入第一方陣，如何完成驗收，而忽略引領全國高職創新發展的使命，政策杠桿撬動外部資源的效應受阻。
（三）轉：“優質校”建設（2015—2018年）
2015年，教育部在示范（骨干）校的基礎上，將“優質專科高等職業院校建設（200所左右）”納為《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》的省級教育行政部門承接項目。200所優質校建設目標，成為新的杠桿支點，使高水平高職學校建設的政策杠桿呈現與“起勢”“承接”階段所不同的轉換。
從政策杠桿的基礎條件看，示范（骨干）校建設階段積累了優質的職業教育資源，但研究和實踐領域對于示范（骨干）校的遴選與驗收、績效評估、示范效應等產生一些爭議。教育部適時地調整了政策目標和政策工具，一方面著力深化、轉換和固化示范（骨干）校建設成果，另一方面推動高職院校改革紅利的普惠性。
從政策工具角度看，優質校建設內容既繼承了示范校建設任務，又凝練出新的導向。5種類型的政策工具都發生了一定程度的轉變，并影響政策杠桿的動力和阻力。①命令性工具弱化，教育部將優質校遴選、實施的責權全部下放到地方，由各個省份確定優質校建設數量和投入；②激勵性工具轉變，中央財政不直接對優質校進行經費支持，但將優質校建設的完成情況作為“中央財政改革績效獎補、國家職業教育改革發展試驗區和‘國家教育體制改革試點’布局和驗收的重要依據”；③能力建設工具從教育教學改革、技術創新服務能力、國際交流合作、杰出技術技能人才培養、師生在行業產業的影響力、產業貢獻度等6個維度，對優質校的內涵發展進行引導；④系統變革工具體現為，建設責權從教育部轉向地方政府，由地方政府自行承接任務、制定目標、安排預算；⑤勸告工具更加突出地體現政府推動與社會力量參與的結合、國家頂層設計與地方先試先行的結合、扶優扶強與整體保障的結合。
優質校建設推動了高等職業教育的高質量發展。根據教育部官方網站發布的《創新行動計劃》年度執行績效報告，2017年用于優質校建設的省級財政專項資金總計投入41.4億元，拉動地方財政投入23.4億元，行業企業投入和學校自籌經費51.52億元，總計達到116.32億元。2018年，僅地方財政投入優質校建設就達66.4億元，有14所國家示范（骨干）高職院校未進入建設名單，同時有80余所非示范骨干院校入選建設名單。在優質校遴選形式上，有10個省份采用了梯次建設方案，將優質校明確分為國家級和省級，或者分為重點建設項目和培育項目，在經費投入上體現出差別。
在政策杠桿“轉”勢的階段，教育部政策一定程度上打破了示范（骨干）校的身份固化，實行存量改革，緩解了地域分布、標準與特色等已存在的問題，但撬動外部資源的阻力仍然存在。突出表現是競爭缺失、重復建設的問題。從教育部審定的200所國家示范（骨干）校，擴大到地方扶持的490所優質校，數量的擴容降低了高職院校入圍的難度，部分前期已經完成示范（骨干）校驗收的院校，在優質校建設階段出現將示范（骨干）建設階段的項目進行重復“打包”、重復建設的現象。或者項目選擇上創新意識不強，缺乏攻堅克難的動力，資源的撬動效應不明顯，高水平高職院校內涵建設出現“高原期”，內涵突破的難度加大。
（四）合：高水平高職學校建設（2019—）
2019年，教育部明確“集中力量建設50所左右高水平高等職業學校”的目標，整合了前期“起”“承”“轉”階段的杠桿動力，成為新時期高質量高職教育政策杠桿的新支點。
從政策工具的角度看，《教育部財政部關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）》2個文件，在邏輯和意義上對前期3個階段的政策杠桿進行了整合。
1.命令性工具在經歷示范（骨干）校建設時期的集中遴選、優質校建設時期的分散建設后，新時期的高水平高職學校在項目院校遴選階段，重視競爭院校的前期基礎、標志性成果以及地方政府的支持力度。項目實施仍延續“自定任務—論證審定—嚴格執行—檢查驗收”的程序。
2.激勵性工具整合中央財政與地方財政的力量，“中央財政通過相關轉移支付引導支持建設一批，地方和學校自籌資金建設一批”。
3.能力建設工具延續了示范（骨干）校、優質校的維度，凝練為10個任務要點。10項任務要點可以被所有高職院校具體化為多樣的形式和路徑，引領高職院校嘗試進行多種有意義的制度創新探索。
4.系統變革工具主要凸顯了人才培養供給側與產業需求側結構要素的對接，為政策杠桿撬動外部資源提供了新的路徑，也為高職教育資源整合機制的創新埋下伏筆。
5.勸告工具凸顯新時期中國特色高水平高職學校建設的特色，如扎根中國、放眼世界、面向未來的導向，體現中國在建設全球命運共同體的需求。
高水平高職學校建設是我國高職領域正在進行并且影響力極大的項目。從中央財政投入力度看，教育部“領投”，帶動各部委“跟投”，計劃總投入高達650億元。從地方資源的撬動情況看，截至2019年6月10日，全國31個省份共公示了200余所符合《遴選管理辦法》中“九選五”遴選條件的高職院校。由于高水平高職學校和專業（群）項目的入選情況納入地方職業教育發展的評價指標，各省份投入的建設資源持續加大。
高水平高職學校建設標志著新一輪杠桿周期的開始，但對于“運動式治理”的路徑依賴，使得政策工具在客觀上仍然難以回避質量和公平、標準和特色的兩難問題。高水平高職學校建設計劃與示范（骨干）校建設相比較，政策工具并沒有發生顯著變化，“運動式治理”的一些突出特征仍然延續，體現為教育部針對“雙高”特定任務，自上而下開展的具有強制權限、選擇性激勵、壓力傳導機制的重點治理。回應上文對于政策工具的討論，選擇性激勵的典型例證如“九選五”的遴選條件，設置了選擇性激勵的門檻，部分在其他方面有建樹但是未能獲得文件指定標志性成果的院校產生質疑，帶來質量和公平的討論：標志性成果門檻的設置是否有依據？9個維度的標志性成果能夠多大范圍上覆蓋項目院校的內涵質量？地域性原因帶來的院校發展局限問題如何統籌解決？
強制權限與壓力傳導機制的典型例證，主要是從示范（骨干）校延續而來的“目標—執行—驗收”的直線建設路徑，雖然能夠保證政策績效，但存在限制創新的風險。高職院校如何在高水平高職學校建設10項改革任務的框架下，既能夠滿足地域公平、質量公平，又能夠彰顯區域與院校的特色，是這個階段政策杠桿需要關注的問題。
二、“雙高”建設政策杠桿的系統審思
（一）時間維度的系統審思
從時間維度回顧高水平高職學校建設，政策杠桿取得積極的成效，也仍然面臨一些必須予以重視的挑戰。
政策杠桿的積極效應主要體現為能力建設工具的階次遞進，促進了外部資源對職業教育內涵質量的全方位支持（表1）。
4個周期的建設任務可以分為3種類型。一是漸次退出的任務，如起勢階段的“加強示范校整體水平”任務；二是階次新增的任務，如骨干校階段新增“校企合作體制機制”、優質校階段新增“擴大國際交流合作”、高水平高職學校建設階段新增“加強黨的建設”等任務；三是貫穿始終的核心任務，如重點專業（群）、社會服務能力建設兩個維度，支撐架構起高職院校內涵建設的內外部資源主體框架。
首先，專業（群）建設任務面向院校內部覆蓋了課程教學、實訓基地等內涵要點，從示范校階段的“加強重點專業領域建設”，到骨干校階段承接轉換成“專業建設與人才培養模式改革”，優質校階段轉換表述為“培養杰出技術技能人才”，高水平高職學校建設階段聚焦為“打造高水平專業群”，極大地推動各個階段的項目院校盤活內部資源，實施縱深化改革。其次，社會服務能力建設任務面向院校外部調動多元利益相關主體積極發展職業教育，優質校建設階段“提升學校對產業發展的貢獻度”“提升技術創新服務能力”將示范校、骨干校階段的社會服務能力建設任務進行了具體化，并在高水平高職學校建設階段重新凝練為“打造技術技能創新服務平臺”“提升服務發展水平”的任務。社會服務能力建設任務將高職教育服務供給與社會需求進行了對接，提升高職院校影響力的同時，吸納了外部辦學資源。
時間維度上，政策杠桿面臨的挑戰體現為“運動式治理”的路徑依賴，導致杠桿阻力形成一定的慣性，特色不足、重復投入等問題呈周期性，難以得到根本解決。
示范校、骨干校、優質校、高水平高職學校建設階段都帶有運動式治理的特征。首先是壓力傳導和強制權限，體現為教育部自上而下逐級傳遞到地方教育部門、職業院校的政策任務和權限。雖然4個周期中明確的遴選程序、建設周期到驗收標準能夠確保國家任務在確定的程序和時間內得到落實，但在骨干校階段就出現部分高職院校簡單模仿示范校的建設任務，缺乏創新的現象，優質校階段更是出現部分項目院校將前一階段建設任務重新打包換取政府資源的問題。自上而下的壓力傳導與強制權限可能會導致項目院校簡單對標建設任務，不主動探索縱深化的特色改革，以致限制自下而上的創新，帶來高職教育發展中標準與特色如何衡量的問題。其次是選擇性激勵的特征，體現為持續疊加的4個建設周期，都在“扶優扶強”基本原則下對經過“身份認定”的項目院校進行資源配置，使得優質資源相對重復地集中在入圍的項目院校上。這些項目院校雖然能對其他普通高職院校起到引領作用，但是客觀上容易形成分化，帶來資源配置的公平問題。
從進行時態的高水平高職學校建設審視新一輪螺旋上升周期，政策杠桿應具有銜接過去、現在和未來的歷史使命。回顧過去，“雙高”建設既要繼承歷史經驗，又要正視特色不足、重復建設等阻力，探索出針對性的解決策略；審視《國家職業教育改革實施方案》提出要建設一批“引領改革、支撐發展、中國特色、世界水平的高職學校和骨干專業（群）”。如果說“引領改革、支撐發展”的任務在示范校、骨干校、優質校階段已經具備一定基礎，那么“中國特色、世界水平”則是當前階段需要完成的時代使命，需要通過高水平高職學校和專業（群）建設項目，將我國職業教育建設成為能夠走向世界、對世界做出貢獻的精彩樣板。面向未來，中國即將進入高等教育普及化時代，高職教育的推進必然是融入現代職業教育體系，并面向大教育體系開放，政策杠桿需要放置于大教育體系中，探索長學制的優質職業教育資源撬動，促進高質量高職教育資源的延伸與發展。
（二）空間維度的審思
高水平高職學校的數量限制直接帶來的是地域布局問題。從示范校建設階段伊始，布局問題就引發理論和實踐領域的討論。我國不同省份經濟社會發展的基礎和速度都不均衡，地方經濟對高職的需求和支持力度也不均衡。如果完全依據高職院校的辦學實力來遴選“雙高”建設項目院校，可能會加劇區域間高職教育不均衡問題；但是，如果將落后地區的補償和傾斜考慮到遴選原則中，則既要面對競爭公平的質疑，又要考慮到如何在“扶弱”基礎上建設世界水平高職學校的問題。
高職院校辦學水平與其所處的區域空間存在復雜的雙向交互關系。我國目前的高職院校布局呈現明顯的空間負相關，如果不對優質高職教育資源進行區域均衡配置，則可能影響區域技術技能人才的供給，進而擴大區域間產業競爭力的差距，甚至對國家經濟的可持續發展產生不良影響。因此，國家層面有必要從人才培養供給側的環節介入，扶持經濟后發地區的高職教育，引導良性的區域間競爭與合作關系，促進區域均衡發展。
具體落實到高水平高職學校的空間布局，國家層面有必要兼顧區域均衡發展需求，在項目院校遴選、實施、驗收的全過程中滲透區域均衡發展的理念。在項目院校遴選階段，對能參與到各省“五年發展規劃”、能夠對接地方重點產業建設、能受到省級政府重視的高職院校給予重點傾斜；在項目實施階段，將項目院校專業（群）服務地方產業鏈、服務區域發展和產業轉型升級、面向區域經濟社會發展急需的緊缺領域開展培訓等任務納入建設內容；在考核驗收階段，重視強調對服務區域要素任務指標成效的重點考核。
（三）類型維度的審思
高職院校是國民教育體系中特定類型和層級的機構，其產生與發展具有特殊性。相對于傳統學術型高等學校而言，高職院校是在中國高等教育職能和特征裂變時期發展起來的，其作為類型的內涵和特質仍未充分分化，在頂層設計和發展路徑上仍能看到明顯的模仿成熟學術型高等教育發展的痕跡。示范校建設項目啟動之初，從教育部到各類媒體、職業院校都將之稱為“高職211”工程。2019年國家啟動“中國特色高水平高等職業學校和專業建設計劃”，無論是在實踐還是在研究領域，都將此計劃簡稱為高職“雙高”建設，以對應學術型高校“雙一流”建設工程。有學者提出高職“雙高”建設是與學術型高校“雙一流”建設，在國家高等教育發展的戰略思路上是維持政策完整性的需要。
在高職院校作為高校類型已得到認可的情況下，高水平高職學校建設必須充分重視高職教育作為類型的社會責任。一方面，經濟發展需要不同層次和類型的人才，需要學術型高校和技術型高職承擔不同的使命；另一方面，社會需要高等教育來促進公平，而不是通過高校的分層和分類來加劇社會分層。“高等教育身份和使命的關鍵，是滿足學生多元構成的需求”，如果說“雙一流”高校面向精英階層培養知識創新型人才，那么高職“雙高”建設則有必要展現高職院校在服務弱勢群體、吸收和幫助提高學業水平表現低的中學生、滿足多樣學生需求、改進處境不利人口的條件、改善教育質量等方面的類型特征，為更大范圍的學習者提供更多的機會，在促進社會包容性方面承擔更多的公益責任。
(本文摘自《中國職業技術教育》2019年第25期)
